田園綜合體建設(shè)如何運(yùn)用PPP模式

過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)人們一直將PPP作為一種融資方式，主要解決項(xiàng)目過(guò)程中所需要的資金問(wèn)題。隨著PPP的發(fā)展，其應(yīng)用領(lǐng)域、范圍和方式也在不斷發(fā)展。

所謂PPP管理模式是指政府公共部門通過(guò)民營(yíng)部門（社會(huì)資本）或與民營(yíng)部門一起來(lái)高效完成政府公共部門這一組織的目標(biāo)，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能。PPP管理模式的特點(diǎn)包括多樣性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性。政府決定一個(gè)公共投資項(xiàng)目選擇PPP管理模式，顯然不是僅僅依靠社會(huì)資本的資金，而是需要通過(guò)社會(huì)資本各方面綜合的能力，來(lái)幫助政府完成或?qū)崿F(xiàn)本該由政府公共部門自己完成的職能或責(zé)任。因此，我們不能將PPP作為一種融資方式，而應(yīng)當(dāng)看作一種管理模式。

從2013年底推廣PPP的序幕拉開(kāi)至今，已過(guò)去了四年多的時(shí)間，PPP在全國(guó)范圍內(nèi)遍地開(kāi)花，取得了一定的成績(jī),如建立了一系列較為完善的法規(guī)政策體系,成立了專職管理部門,推出了四批示范項(xiàng)目,專門設(shè)立了PPP基金。但與此同時(shí)，PPP推進(jìn)過(guò)程中產(chǎn)生的明股實(shí)債、固定回報(bào)和保底承諾、關(guān)聯(lián)交易、回避競(jìng)爭(zhēng)、隱性擔(dān)保以及運(yùn)營(yíng)建設(shè)兩張皮等亂象也比較普遍。

這些亂象正阻礙著PPP領(lǐng)域的健康發(fā)展。之所以產(chǎn)生這么多的亂象，主要源自以下四個(gè)方面的原因：

1. 認(rèn)識(shí)不夠，融資目的明顯。自從2014年我國(guó)推廣PPP以來(lái)，人們?yōu)榱藵M足不同地方的需求，變化出許多新的形式，很多人誤以為PPP只是項(xiàng)目融資中的一種工具，導(dǎo)致許多PPP項(xiàng)目在實(shí)施方案設(shè)計(jì)以及采購(gòu)標(biāo)的選擇上出現(xiàn)偏差。PPP作為一種管理模式已不再是政府融資的工具，PPP必須突出三個(gè)核心要素，即社會(huì)資本與政府公共部門是平等的伙伴關(guān)系，在實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)中，社會(huì)資本對(duì)利潤(rùn)的追求與政府公共部門對(duì)公共福利的追求共同實(shí)現(xiàn)；應(yīng)用于社會(huì)公益項(xiàng)目的PPP具備利潤(rùn)可控制性，拒絕追求短期效益和超高收益；社會(huì)資本與政府公共部門做到風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，從而降低項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)。

2. 投資沖動(dòng)。在政績(jī)觀的驅(qū)動(dòng)下，各地政府都有投資沖動(dòng)。PPP模式推廣以后，更進(jìn)一步加強(qiáng)了地方政府的投資沖動(dòng)。投資沖動(dòng)的結(jié)果是PPP項(xiàng)目被大批量“上馬”，更有部分項(xiàng)目存在“沒(méi)有條件，創(chuàng)造條件也要上”的情況。一般而言，在PPP模式中投資人的收益有兩種形式，即向使用者收費(fèi)、由政府（代使用者）付費(fèi)。同時(shí)，當(dāng)使用者付費(fèi)不足時(shí)，政府會(huì)給予項(xiàng)目一定的補(bǔ)助（可行性缺口補(bǔ)貼）。而無(wú)論是政府付費(fèi)或是可行性缺口補(bǔ)貼，都屬于政府的支出責(zé)任，財(cái)政部為此特別規(guī)定，對(duì)于PPP項(xiàng)目，政府的當(dāng)年支出責(zé)任總和不得超過(guò)當(dāng)年財(cái)政一般公共預(yù)算支出的10%。由于西部地區(qū)財(cái)力有限，一兩個(gè)體量稍大的項(xiàng)目疊加就會(huì)超過(guò)這根“紅線”，為了讓更多項(xiàng)目符合這一規(guī)定，一些五花八門的變更就應(yīng)運(yùn)而生。  

3. 政府職能邊界不清。PPP是解決政府職能的問(wèn)題，而不是所有問(wèn)題都可以通過(guò)PPP來(lái)解決。如果政府部門職能邊界不清楚，必然導(dǎo)致PPP運(yùn)用不當(dāng)。PPP作為一種過(guò)度性制度安排，與私有化的本質(zhì)區(qū)別是，PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期一旦結(jié)束，社會(huì)資本需要將項(xiàng)目無(wú)償移交給政府，而私有化則不需要。在現(xiàn)實(shí)的PPP實(shí)施方案當(dāng)中，不少可以私有化運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目也被套用PPP模式，錯(cuò)誤地認(rèn)為只要政府和社會(huì)資本共同出資就是PPP了。政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目主要以解決“子欲養(yǎng)而親不待”的問(wèn)題，即老百姓迫切需求，不能等待，而政府自身又無(wú)力解決的問(wèn)題。 

4. 急于求成。PPP具有復(fù)雜性的特點(diǎn)，決定了完成一個(gè)PPP項(xiàng)目往往需要花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力，從它的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)，再到執(zhí)行往往需要較長(zhǎng)時(shí)間。但一些地方總想加快速度，提高進(jìn)度，為了讓更多的PPP早日落地，做了很多簡(jiǎn)化程序。我們常常會(huì)看到，合同還沒(méi)有簽訂，項(xiàng)目已經(jīng)開(kāi)工了；實(shí)施方案還沒(méi)有完成，框架協(xié)議已經(jīng)簽訂等等。急于求成和投資沖動(dòng)有一個(gè)共同的原因，就是政績(jī)觀在作祟。每位管理者在位期間都希望為公眾提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，為老百姓多做一些有益的事情，但是如果不能量力而行就會(huì)適得其反。 

田園綜合體建設(shè)中哪些內(nèi)容可以用PPP模式

那么，田園綜合體能不能搞PPP模式？我們要把田園綜合體里涉及的內(nèi)容理清楚：田園綜合體到底干什么？主體是誰(shuí)？多種主體之間的關(guān)系如何？在這個(gè)過(guò)程中，原來(lái)的主體利益能否得到保障？這都是很重要的環(huán)節(jié)，如果做的不好，可能會(huì)引起很多矛盾。

那么，在建設(shè)田園綜合體所有的內(nèi)容當(dāng)中，我們需要首先找到政府的職能是什么。針對(duì)政府的職能，比如修路、污水處理、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)內(nèi)容，都屬于田園綜合體里很重要的內(nèi)容。如果政府有財(cái)政投資的能力當(dāng)然沒(méi)有問(wèn)題，可如果財(cái)政沒(méi)有投資這些基礎(chǔ)設(shè)施和公共品的能力，就可以引入私營(yíng)部門和社會(huì)資本來(lái)參與投資。私營(yíng)部門和社會(huì)資本在本質(zhì)上是有區(qū)別的——私營(yíng)部門追逐利益最大化，央企、國(guó)企等社會(huì)資本雖然也要賺錢的，但它還承擔(dān)著政府的一些職能和社會(huì)的一些責(zé)任，不以追逐利益最大化為目標(biāo)。但無(wú)論是私人資本還是社會(huì)資本，如果要參與政府的項(xiàng)目，就涉及到這個(gè)項(xiàng)目的利潤(rùn)怎么來(lái)、從哪兒來(lái)，以及賺誰(shuí)的錢。如果不讓他賺錢，就搞不了PPP，因?yàn)槠髽I(yè)要生存下去。

PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本的盈利模式一般有兩種：一是通過(guò)項(xiàng)目本身，比如污水處理、垃圾處理等等，可以向居民收費(fèi)的（政府代收或者社會(huì)資本自己收），我們稱為使用者付費(fèi)；還有一種比如鄉(xiāng)村的道路等不可能收費(fèi)的項(xiàng)目，那就一定是由政府付費(fèi)。無(wú)論是使用者收費(fèi)還是政府付費(fèi)，PPP模式要求企業(yè)盈利而不暴利，如果收費(fèi)不足，政府就要補(bǔ)貼。外部資本的收益率到底達(dá)到什么水平，是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。

關(guān)于政府付費(fèi)的項(xiàng)目，由于政府的財(cái)政資金是有限的，財(cái)政部專門出臺(tái)了一個(gè)《財(cái)政承受能力的評(píng)價(jià)》的文件，規(guī)定每一級(jí)政府在做PPP項(xiàng)目的時(shí)候，每年總的支付不能超過(guò)一般公共預(yù)算支付的10%，否則就放大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

PPP項(xiàng)目是政府債務(wù)嗎

最近兩年國(guó)家高度關(guān)注地方債務(wù)問(wèn)題，那么，對(duì)于政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，到底算不算政府債務(wù)？PPP項(xiàng)目與政府債務(wù)之間是什么關(guān)系？這是一個(gè)爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)。

我們作為研究者認(rèn)為，政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目一般不視同為政府債務(wù)。但是不同的會(huì)計(jì)記賬方法對(duì)此會(huì)有不同的定義。因?yàn)镻PP項(xiàng)目不是工程完成就完事了，而是要根據(jù)工程投入使用的年限逐年付費(fèi)，還要保證工程的質(zhì)量。但有如果PPP項(xiàng)目建得過(guò)多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了財(cái)政支付能力，這就是成了政府債務(wù)。

PPP項(xiàng)目還可以確保工程的質(zhì)量，因?yàn)楣こ藤|(zhì)量越好未來(lái)的管理成本越低，收益和回報(bào)率也就越高。現(xiàn)在選擇合伙人的時(shí)候，大家有一個(gè)誤區(qū)，要么就是誰(shuí)有錢讓誰(shuí)來(lái)做，要么是誰(shuí)干的好讓誰(shuí)來(lái)做。其實(shí)這兩個(gè)都不是最重要的，最重要的是對(duì)這個(gè)項(xiàng)目本身要有較強(qiáng)的運(yùn)營(yíng)能力，當(dāng)然這個(gè)商業(yè)開(kāi)發(fā)是要以滿足政府和公眾的需求為前提，不能變成商業(yè)項(xiàng)目。

例如在法國(guó)有一個(gè)公路橋，過(guò)橋的人很少，政府又沒(méi)有更多的財(cái)政資金，因此過(guò)了很長(zhǎng)時(shí)間才找到合伙人。這個(gè)合伙人找了全世界最優(yōu)秀的設(shè)計(jì)師，以這個(gè)橋?yàn)楹诵慕�了一個(gè)主題公園，作為一個(gè)觀光旅游的景點(diǎn)，除了提高了車流量收費(fèi)之外，還通過(guò)賣門票獲取了很高的收益。

所以說(shuō)，在田園綜合體實(shí)踐中，我們要找到政府的職責(zé)在什么地方，在引入社會(huì)資的時(shí)候，要科學(xué)評(píng)估社會(huì)資本有無(wú)能力承擔(dān)這些項(xiàng)目，而不是說(shuō)政府的補(bǔ)貼多少就干多少活兒。PPP模式需要更多有創(chuàng)新能力的企業(yè)來(lái)參與，而不僅僅只需要有建設(shè)能力的企業(yè)，更要看重企業(yè)能不能使這個(gè)項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)下去。當(dāng)然，在國(guó)內(nèi)大家都愿意做短期的項(xiàng)目，不愿意做長(zhǎng)期的項(xiàng)目，銀行的長(zhǎng)期貸款和長(zhǎng)期債券發(fā)行也比較少。這些都需要體制機(jī)制的改革，來(lái)跨過(guò)這些障礙。

（作者系中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作（PPP）研究專業(yè)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)）